Doc. El Estado, Empresa de bien común -Cuesta - ER

Estudios y propuestas

en Pensamiento Político
Política, Gobierno y Administración Pública
de la Región Centro de la Argentina

Democracia para decidir

Fecha de creación o modificación del Documento
(Fecha de la información que se brinda)

Publicación en PortalBioceanico: 26 de octubre de 2001
Del Documento: 03 de Agosto de 1998.-

Nombre Autor	Dr. Jorge Antonio Cuesta
Profesión/Especialidad	Abogado - Especialista en Administración Pública
Actividades Principales
Antecedentes personales

“Nuestra finalidad no es el Estado, ni es el capital, ni siguiera es la colectividad considerada como una unidad indivisible. Nuestra finalidad es el Hombre, pero tampoco aisladamente, puesto al término de nuestros afanes, sino al Hombre que vive plenamente en la comunidad” Juan Domingo PERÓN (Mensaje al H. Congreso Nacional, 1-V-1951)

“Creemos ... que la sociedad moderna organizada debe ser una colectividad en la que el hombre sea atendido y ayudado por el hombre, y los hombres atendidos y ayudados por el Estado” - Juan Domingo PERÓN (Mensaje en el VII Congreso Internacional de Cirugía, 1-VIII-1950)

“El gobierno de un país no puede ejercerse eficientemente con el solo auxilio de los organismos estatales y no puede tampoco realizarse mediante su propia organización político-administrativa. Requiere que participen en sus tareas de conducción las organizaciones del Pueblo” - Juan Domingo PERÓN (Quinta disertación sobre el 2do. Plan Quinquenal, 13-II-1953)

“Una auténtica democracia es posible solamente en un estado de derecho ...en el que se den las condiciones necesarias para la promoción de las personas ...mediante la creación de estructuras de participación y de responsabilidad” - Enc. Centésimus Annus – Cap. III, punto 46

“El desarrollo no debe ser entendido de manera exclusivamente económico sino bajo una dimensión humana integral” - Enc. “Populorum Progressio” –43 – 44: L.C., 278 y sig.

“La sociabilidad del hombre no se agota en el Estado, sino que se realiza en diversos grupos intermedios, comenzando con la familia y siguiendo por los grupos económicos, sociales, políticos y culturales” - Enc. Rerum Novarum

Primera : compatibilidad del régimen político con el económico y el administrativo.-

No se puede hablar de reforma administrativa sin definir el rol del Estado; situar al Estado en un punto equidistante de los dos regímenes políticos extremos : liberalismo y autocracia.-

“El derecho a la iniciativa económica, es derecho fundamental para el individuo como para el bien común”

La reforma del Estado debe apuntar a la transformación de la estructura administrativa y económica como a la transformación social. De ésta forma la reformulación administrativa abarcará todos los sectores de la Administración Pública : tanto Estatal como no Estatal y sus tres niveles, Nación, Provincias y Municipios.-

- el estado tiene solo la función administrativa de garantía (seguridad, moralidad y salubridad)

- el estado hace administración económica y sustituye totalmente al individuo.-

- la administración de la Nación toda es pública, la estatal es una especie de ella

- la planificación concertada -democrática- debe desde el Estado definir y ejecutar el proyecto de sociedad deseada.-

Apuntes sobre el trabajo publicado en 1993 de Bernardo Kliksberg, reconocida autoridad internacional en ciencias administrativas, Director del Proyecto Regional de la Naciones Unidas de Modernización de la Organización y Gestión del Estado. “¿Como transformar el Estado? Mas allá de mitos y dogmas” Fondo de Cultura Económica - México - 1993 -

La Conferencia Económica Latinoamericana reunida en Quito en 1984, dando el alerta para Sudamérica y el Caribe, señalaba : “América Latina y el Caribe enfrentan la más grave y profunda crisis económica y social del presente siglo, con rasgos singulares y sin precedentes” (Declaración de Quito).-

Para dar respuesta a ella, las fuerzas políticas y sociales más lúcidas y responsables de la región debieron y deben movilizarse. La aspiración de los pueblos de vivir en democracia expresando programas de gobierno que respondan a sus intereses de fondo, han empezado a materializarse en algunos países.

Para algunos, el proceso de crisis y la profundización de la democracia auguran el debilitamiento de ésta, pero también existimos los que pensamos que la solución final de la crisis solo puede lograrse en el marco de un modelo democrático con dos condiciones básicas ineludibles ; “fuerte legitimidad política” en los gobiernos y “sólido consenso social” ; posibles ambas, solo en un proceso democrático.-

El Estado en cualquiera de sus formas (Nación-Provincia-Municipio), debe ineludiblemente asumir su papel decisivo y eficaz como genuina expresión de toda la Nación organizada. Para realizar ese rol es indispensable el replanteo profundo de la relación Estado-Ciudadanía y dotarlo de eficacia, porque en caso contrario tendrán razón quienes nos piensan en derrota.-

La posición que intentamos expresar, debe en primer lugar ; poner en la mesa de discusión todos los temas vinculados al Estado que arrojados al debate de los últimos años, eluden el análisis y solo califican con pretendidas verdades reveladas, calificaciones no probadas, tales como el del “tamaño” del estado y su “incapacidad congénita”.-

Muchos economistas y políticos nos vienen repitiendo con insistencia en las últimas décadas que el problema de la crisis es fundamentalmente el “tamaño del Estado”.-

Siguiendo la obra citada, corresponde que nos preguntemos si esto es verdad ; si esa afirmación ha tenido verificación en la experiencia, en la historia y en la comparación con los llamados países del mundo desarrollado.-

Se ha proclamado hasta el convencimiento de muchos que el Estado Argentino, al igual que el de los restantes países de América Latina :

- ha crecido patológicamente (en una forma enfermiza, irracional y burocrática)

- tiene una magnitud desproporcionada (mayor a lo necesaria según su población)

- padece de gigantismo del Estado, que es un rasgo del subdesarrollo (solo el Estado mínimo es eficiente)

Estas afirmaciones convertidas en verdades absolutas, como decíamos, deben ser verificadas al menos analizando la evolución histórica del Estado en el marco del contexto global y comparando nuestra realidad con las realidades de otras sociedades para tener idea de las tendencias que se registran en el propio escenario y en el concierto mundial.-

Hasta hoy casi no nos ha llegado un debate abierto, sino que se nos presentan estas y otras afirmaciones como dogmas de los que se deducen otros que se exhiben como confirmaciones, pero no se corroboran suficientemente en los hechos.-

Corresponde como decíamos, hacernos algunas preguntas e intentar algunas respuestas sobre la base de datos ciertos y verificables :

Primera Pregunta : -Enorme en relación a qué ? A la población ? A los Estados del mundo desarrollados ?

Pareciera que cuando se hace ésta afirmación, nos quieren decir que el nuestro, así como el de los restantes países de la región son mucho más grandes que los estados del mundo desarrollado que se nos muestran como modelos de eficiencia estatal.-

Desde ya que existen importantes diferencias entre nosotros y ellos en cuanto a composición interna y niveles de eficiencia pero no es esto lo que se nos señalan como diferencia, sino el tamaño.-

Ahora bien, según uno de los indicadores mas aplicados para el análisis del tamaño del Estado, la relación entre el gasto público y el producto bruto nacional, datos de 1985 del Banco Mundial (“Informe sobre el desarrollo mundial”-1987), el cuadro comparativo es el siguiente :

Como puede observarse, con la sola excepción de Chile, los porcentajes correspondiente a los Países de América Latina no superan el 26% cuando los correspondientes al mundo desarrollado son considerablemente mayores.-

En suma, la calificación de mega o hiperestado parece que no se corrobora con los datos del Banco Mundial.-

Tampoco se da con la claridad atribuida cuando analizamos la magnitud de la burocracia (funcionarios publicos) comparada con población total. En efecto, los países de la Comunidad Europea cuentan un promedio de 9 funcionarios por cada 100 habitantes y los Países Latinoamericanos tienen un total promedio de 4,8 funcionarios por cada 100 habitantes (Fuente : “Empleo y remuneración en el gobierno - Algunas comparaciones internacionales” - Fondo Monetario Internacional, Finanzas y Desarrollo, setiembre 1983 en Obra Citada pag.39).-

Tampoco los datos muestran el denominado crecimiento enfermizo o patológico de los Estados Latinoamericanos, por el contrario, la tendencia al crecimiento del sector público no es solo propia de América Latina, se presenta en todo el mundo incluido el mundo desarrollado.-

Un informe de la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas (O.N.U. - Documento E/1979/66, Nueva York, 1979) señala que del análisis de la evolución sobre 51 países en el período 1971/1976, cuatro quintas partes de éstos han registrado aumento anual en la relación gasto público total-producto bruto interno y la tendencia no es solo Latinoamericana, sino que se observa en todos los países, incluidos los desarrollados, aún cuando en ellos la “patología” desaparece y se transforma en cosa normal.- (Fuente : Informe sobre el desarrollo mundial, 1987- Banco Mundial.- (Op Cit. Pag. 40)

La comparación América Latina entre 1972 y 1985, según los datos del Bco. Mundial, con los países desarrollados, marca que en éstos el crecimiento del indicador Gasto Público/Producto Bruto Interno ha crecido con menor aceleración en Latinoamérica.

Resumiendo, el crecimiento del gasto público es un proceso generalizado internacionalmente y en consecuencia no es una característica enfermiza y exclusiva del subdesarrollo. Sus causan son mucho más complejas que la irracionalidad de los pueblos y debemos buscarlas indagando las actividades que el estado cumple cuando asume funciones económicas y sociales que se le demandan y el sector privado no puede o no quiere cubrir. Viene así el sector público -estado- a atender el impacto social que la crisis económica produce.-

A tal punto esto ocurrió, que las dictaduras militares que se aferraron a la ortodoxia liberal en Argentina llevaron en los hechos a un crecimiento del sector público (1976-1980- 37%).-(Obra citada)

Tampoco la imagen del hiperestado impidiendo el desarrollo social resiste los datos de la experiencia.-

El departamento de economía de la Universidad Estatal de Illinois (EEUU) realizó un estudio que examinó el tamaño de 115 países durante dos décadas (1960-1980), estableciendo relación estadística entre crecimiento del tamaño del Estado y las variable básicas de la economía (uno de los estudios mas grandes realizado).-(Ob. Cit. Pag.42)

La conclusiones a que arriba éste estudio (publicado por “The American Economic Review -03/1986), son :

-es difícil concluir en que el tamaño del estado tiene un impacto sobre la economía y el crecimiento y que su reducción garantiza superar sus insuficiencias.

-el mítico estado todopoderoso no se compatibiliza con datos de ineficiencia que los mismos estudiosos le atribuyen. Las acentuadas dificultades operativas limitan su capacidad de gestión y reducen en consecuencia su capacidad de negociación.-

El tema real no parece ser el “tamaño” grande o pequeño del estado, sino el de analizar cual es el rol del estado en cualquiera de sus formas (Nación-Provincia.Municipio) y en consecuencia redefinirlo.-

En forma simultánea a su redefinición (cual o cuales son sus funciones) debe encararse el otro tema real que es su capacidad de gestión (como poder cumplirlas) para llevar adelante sus funciones.-

El discurso usual ha sugerido y afirmado en forma invariable la incapacidad estructural congénita del estado para cumplir sus actividades.-

Para alcanzar esta afirmación utilizan las medidas de productividad del sector privado. En efecto, las medidas se aplican para valorar la eficiencia -cuanta producción se deriva de una unidad de insumo- que es un concepto de ingeniería económica , para nada considera el aporte social que una unidad de insumo de presupuesto público realiza.-

Para evaluar la actividad del estado, tanto en su administración central o descentralizada como en sus empresas, debe incorporarse al método de evaluación la “aportación social” realizada en forma directa -servicios efectivos- o indirectas -redistribución de ingresos- Conf. : VERNON, Raymond, Profesor de la Universidad Harvard en “Declaraciones” - El Universal, Carracas, 4 de Junio de 1988 y VICKREY, William, Premio Novel de Economía en 1996, en “Public Economics” .-

Logrado éste método de medición, recién se puede conocer objetivamente la eficiencia del sector público y comparar luego con objetividad ambos sectores tan diferentes de la actividad económica.-

A no dudar existen cuestiones esenciales al debate por la eficiencia del Estado en consideración a sus dos funciones primarias :

1.- Determinar las políticas públicas y llevarlas adelante -Gobernar a la sociedad- y

La política de la “Administración para el Desarrollo” cuyas acciones implícitas son las ejecutadas en los últimos años, nos dan una visión no histórica del Estado que lo muestran como una gran maquinaria que tiene grandes problemas -mecánicos- para cumplir sus objetivos-

Desde ésta visión tecnocrática ; si el problema es técnico, proponen obtener tecnología y en consecuencia importar para disponer de la mejor tecnología universal.-

Pero a ésta visión se le formulan las siguientes críticas : 1.- La denominada máquina no es ahistórica, su existencia forma parte de la vida de un pueblo en un proceso histórico local y global.- 2.- La máquina no es una estructura estática y 3.- muchos de sus problemas no son de la propia máquina, sino problemas externos a ella (ej : problemas estructurales de la sociedad en su conjunto como el exceso de funcionarios públicos que tiene sólidas raíces en la incapacidad de las economías regionales para producir demanda de empleo)

Pero, ¿el problema es meramente tecnológico ? -informática, computación, etc.- o por el contrario, ¿éste es solo una dimensión y hay otros problemas con características mucho mas complejas?.-

En efecto, la transformación del Estado necesita cambios favorables en el escenario general. Si el modelo social se supera, la administración pública tiene un marco posible de perfeccionamiento.-

Tampoco la supuesta universalidad del problema permite supuestas soluciones comunes. Las fórmulas que pueden se apropiadas y eficientes para los centros desarrollados que las han elaborado en consideración a su marco propio, no pueden generalizarse obviando los condicionamientos del marco social local y regional -avance tecnológico mecánico no puede trasplantarse de un automotor a otro sin adecuación-. Así y como ejemplo, la formación de cuadro superiores en la administración no puede ser igual en los países que luchan por metas económicas básicas y por una presencia autónoma en la economía global que los cuadros superiores de los países desarrollados y con roles hegemónicos.-

Partiendo de la errónea idea de la “máquina a modernizar”, las políticas practicadas tienden a crear instituciones, establecer sistemas, comprar tecnologías administrativas, etc.

Frente a ésta situación debemos preguntarnos si el desarrollo administrativo real es el que conduce a “maximizar los medios” o el que generará el ajuste de la administración al servicio de un objetivo económico-social que lleve al crecimiento de la capacidad de gestión del Estado, al afianzamiento de la democracia y a una mejor calidad de vida.-

Pueden las metas de la administración ser autónomas o deben conectarse con las metas de la sociedad en su conjunto ?

Cuales son los objetivos buscados ? La maximización de los medios disponibles ?. Solo usar mejor lo que disponemos ? o Usar lo que disponemos para lo que necesitamos y entonces sí con la mayor eficiencia ?

A no dudar, nuestro estado debe generar el logro de las metas comunes a la sociedad civil, lo que lleva a ligar el Estado en cualquiera de sus formas a las metas comunes locales, regionales y nacionales.-

El funcionamiento del Estado necesita disponer de tecnología y para la “Técnica Neutra Administrativista”, esa tecnología se debe obtener trasplantando la existente en los centros desarrollados y de ésta forma se llegará a la modernidad.-

Se busca así importar paquetes prefabricados que desde su llegada, no intentan resolver el problema, sino que agregan otro. ¿Como lograr utilizar el paquete? o ¿Para que pagamos un paquete más grande de lo necesario ?.-

Así, a los recursos humanos especializados de la administración, no se los prepara para indagar como fueron hechos los paquetes y por que, sino para que sirven. En suma se importa con la ilusión que informatización equivale a eficiencia, pero nadie en lo personal compra una computadora o un programa sin plantearse antes para que lo necesita o cual es el problema que la máquina o el programa debe solucionar. Lo contrario, es lo que mayoritariamente se hace y esto solo es consumismo e ineficacia-

El problema del cambio de la administración pública generalmente se lo liga al descubrimiento de una estrategia “iluminada” que un grupo superior de “expertos” indicará.-

Modernas investigaciones indican que para buscar las soluciones posibles se necesita primordialmente de un insumo que se encuentra y debe buscarse en los funcionarios y en la población; ellos pueden aportar información del mejor valor, obtenida de la práctica diaria.-

Por ésta razón, el trabajo de los expertos solo puede alcanzar el máximo de viabilidad con la participación de los involucrados -funcionarios-población-.-

Toda reforma administrativa, en pequeña o gran escala, debe tomar especial consideración en la capacidad, valores y actitud de la gente -funcionarios y población-.-

El elitismo crea un clima disociado profundo entre la “cumbre reformadora” y los otros sectores (funcionarios-población) que lleva a que aún una reforma bien orientada produzca bloqueos a la generación espontánea y aún a la obligada.-

Para algunos, la problemática de la administración pública es puramente técnica, neutra, aséptica en materia de valores, en consecuencia cualquier gestión que se produzca para mejorarse debe decidir entre alternativas técnicas universalmente válidas y en términos racionales.-

En éstas condiciones los problemas se resuelven con modernidad ; lo que que es un esquema totalmente falso y conduce a escasos resultados.-

La universalidad de la tecnología de gestión está en discusión para la mayoría de los estudiosos del tema, no existen prescripciones en administración o gestión pública que sea válida universalmente. No existe la posibilidad de un tratamiento técnico e ideológicamente neutro.- (Conf. David J. Murray, “The World Bank’s Perspective on How to Improve Administration. Public Administration and Development” Royal Institute o Public Administration, octubre-diciembre de 1983)

La pura tecnología no es tal, en tanto los funcionarios hacen a partir de un marco de referencia que lo da su inserción social o su pertenencia a intereses específicos. Se crean así espacios para la actuación subterránea de los grupos con mayor poder y/o mejor articulación, lo que debilita fuertemente a la democracia.-

Si no hay valoración, los sectores sociales no tienen expresión, no es necesario concertar intereses contrapuestos pero las grandes cuestiones se deciden usando la escala de valores del sector con mayor poder o mejor articulación o se resuelven en sordas luchas de éstos sectores con independencia de las mayorías.-

No se busca en consecuencia concertar en la sociedad, sino en aparente neutralidad ideológica, carente de valores, buscar las mejores técnicas universalmente jerarquizadas por la inteligencia. Aún cuando, como viéramos, se usan valores para la decisión.-

Al no tener claros los objetivos comunes de la sociedad civil en el sector público ; sector público que además se lo ubica fuera de su historia y en consecuencia de su marco social, se aleja el Estado cada ves más de las necesidades sociales y en consecuencia, de las grandes cuestiones nacionales.-

En éste camino, se formulan soluciones que elevan costo e ineficacia. Tal por ejemplo la opción de crear organismo o programas alejados del aparato público por que éste tiene efectos paralizantes, organismos o programas que resultan después mas gravosos.-

Todas las políticas señaladas por la tecnología neutra, en razón de su incapacidad incita, llevan con su fracaso al descreimiento en la democracia y en la actividad política que aparece como responsable del poco éxito logrado.-

V.- Las necesidades sociales, los objetivos comunes superiores y una política propia para cumplir con la misión del Estado - Directrices.-

Cualquier política nacional de transformación del Estado Municipal, Provincial o Nacional, debe sustentarse en una base de datos que se nutra en las siguientes fuentes :

1.- Demandas históricamente latentes : identificar necesidades insatisfechas y sus contenidos.-

2.- Análisis sistemático de la política en ejecución : -su evolución, -sus dificultades, sus errores.-

3.- Estudio de experiencias innovadoras -sectoriales o sobre problemas concretos- originadas en una necesidad local, regional y nacional.-

Posibles líneas directrices de Políticas locales, regionales y nacionales.-

1.- Institucionalizar socialmente el concepto de POLÍTICA LOCAL, REGIONAL Y NACIONAL DEL ESTADO.- (Políticas para el Estado Municipal, Provincial y Nacional)

- DEFINIR EN DEBATE ABIERTO Y ACTIVO EL “ROL ACTUAL Y NECESARIO DEL ESTADO, considerando la actual estructura social y económica de la ciudad, la región y el país.-

- INTEGRAR LA SOCIEDAD A LAS POLITICAS PUBLICAS inmediatas -locales- y por ésta experiencia a las políticas públicas mayores que son el camino troncal de la sociedad nacional.-

- AJUSTAR LA POLÍTICA PUBLICA (MUNICIPAL, PROVINCIAL Y NACIONAL) a las prioridades sociales, vinculando sus demandas al Estado, haciendo que sus políticas atiendan y satisfagan las mismas.-

- PROPICIAR EL USO DE LAS VIAS PARTICIPATIVAS PARA CUMPLIR CON LAS PREMISAS ANTERIORES.-

En éste camino, los criterios de mejoramiento abandonarán la visión del Estado como “Empresa Privada” que razonablemente plantea el lucro, por un Estado que como “Empresa de Bien Común”, cumpla con los objetivos de la sociedad en su conjunto y en consecuencia con su misión.-

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